1. העתירה שבכותרת - עניינה החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים לדחות תכנית שהגיש העותר לתוספת בנייה ותוספת דירה לבנייה ברח' רד"ק 28 בשכונת רחביה שבירושלים - כאשר עיקרה של התכנית (שמספרה 11147א) הוא הוספת קומה חמישית לבניין קיים, שגובהו לעת הזו 3 קומות, ושקומה רביעית שלו נבנית על-פי היתר שמכוח תכנית קודמת שהוגשה (שמספרה 11147). השאלה העיקרית שעלתה בעתירה היא האם צדקה הוועדה המחוזית בכך שהחילה על תכנית 11147א שכבר אושרה להפקדה, שינוי מדיניות הקשור בתכסית הקרקע ושמכוחו - בין היתר - דחתה הוועדה את התכנית המוצעת.
רקע רלבנטי
2. הרקע הרלבנטי לא היה שנוי למעשה במחלוקת של ממש בין הצדדים ועיקרו בשינויים שונים במצב התכנוני הנוגע לחלקה הרלבנטית לאורך השנים; שינויים שעמדו במוקד החלטתה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (משיבה 1) בעניין דחיית התכנית המוצעת.
3. התכנית המקורית שחלה על החלקה הרלבנטית - היא חלקה 118 - היא תכנית המתאר לירושלים (תכנית 62). לפי תכנית זו, נקבעה חלקה 118 כאזור מגורים 2. תכסית הבנייה המותרת באזור זה לפי התכנית האמורה, הייתה בשיעור מקסימלי של 31%. על החלקה האמורה היה בעבר מבנה מגורים חד-קומתי שהיה ידוע כבית מס' 28 ברח' רד"ק. המבנה נבנה בתקופת המנדט הבריטי. הבניין היה מועמד להיכלל ברשימת הבניינים לשימור במסגרת תכנית המתאר לשכונת רחביה (תכנית מס' 9988). אולם, קודם שנכלל המבנה האמור בתכנית כמבנה לשימור, הוא נהרס על-ידי בעלי הזכויות במקום מכוח היתר שניתן להם על-ידי מחלקת הרישוי בעירייה. לפי היתר שניתן לבעלי הזכויות, נבנה גם במקום בניין בן 3 קומות המיועד לכלול 4 דירות מגורים וכן חניה מקורה. יצוין עוד, כי העותר בעתירה זו בא מכוח הסכם שיתוף (נספח א' לעתירה) שהקנה לעותר זכויות בבניין ובאופן ספציפי, לפי הנטען, תוספת שתי קומות שיש לבנותן "בהינף אחד". הרלבנטיות של נתון זה לטענות העותר, תוסבר בהמשך.
4. במהלך שנת 2004 החליטו עיריית ירושלים והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (משיבה 2) ליזום תכנית מתאר כללית לשכונת רחביה. בהתאם לכך פרסמה הוועדה המחוזית הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן - החוק) בדבר תכנית המצויה בהכנה לשכונה (נספח ג' לעתירה). בין היתר נקבע בהודעה, שהוועדה המקומית תהא רשאית לאשר היתרי בניה או הקלות או כל תכנית אחרת רק בתנאים מסוימים ובהם "גובה ומספר קומות - לא יעלו על 16 מטר או על 5 קומות - הנמוך מביניהם". תנאי נוסף היה, ש"תכסית בנייה לא תעלה על 40 אחוז משטח המגרש". צוין עוד בהחלטה, שניתן יהיה לחרוג מהתנאים אם השתכנעו הוועדה המחוזית והוועדה המקומית כאחד, שאין בבקשה להיתר לפגוע במימוש תכנית המתאר החדשה שבהכנה, לרחביה.
תכנית 11147
5. בחודש יוני 2006 פורסמה הודעה בדבר הפקדת תכנית 11147 שהייתה תכנית להוספת שתי קומות מגורים לבנין בחלקה 118 שהיה באותה עת בהליכי בנייה וכלל כאמור כבר 3 קומות. לתכנית זו - 11147 - נשמעו התנגדויות ואל המקום יצאה גם ועדת המשנה לסיור. בסופו של דבר, אושרה תוספת קומה רביעית לבניין (בנסיגה) ונדחתה הבקשה לתוספת קומה חמישית (נספח ד' לעתירה).
6. בהחלטתה ציינה הוועדה המחוזית, שהדיון התמקד בשאלת היחס הראוי בין התכסית לבין גובה הבניין, כאשר לפי תכנית 62 - התכסית המרבית המותרת היא של 26% משטח המגרש הספציפי. הוועדה המחוזית ראתה שאלה בכך שהמבנה בן 3 הקומות שנבנה על חלקה 118 היה בתכסית של 45% משטח המגרש, אולם היא לא קבעה מסמרות בנדון והעבירה עותק של ההחלטה לעיון מהנדס העיר ירושלים. הוועדה המחוזית גם הביעה את "מורת רוחה" מה"פרקטיקה" בה נהג היזם, לפיה הותחל בבנייה על-פי קווי הבניין המקסימליים ובמקביל קודמה תכנית בה מבוקשת תוספת של זכויות וקומות. הוועדה ציינה, שעניין זה מצמצם באופן משמעותי את מרחב שיקול דעתה בהיבטים שונים, ובכלל זה "היחס הראוי בין התכסית לבין גובה המבנה. כך בהחלט יתכן כי מבנה בן 5 קומות ראוי שייבנה בתכסית נמוכה יותר מהתכסית המקסימלית". הוועדה המחוזית גם הביעה את מורת רוחה מכך שהמבנה שהיה בחלקה - נהרס, הגם שהוא לא היה מסומן כבניין לשימור. בהתחשב בתכסית הבנויה של הבניין הקיים בפועל, המנצלת באופן מקסימלי את קווי הבניין לפי תכנית מתאר 62 ואף חורגת ב-5% מהתכסית המומלצת לפי תכנית המתאר המתגבשת (45% במקום 40%), הרי שעמדת הוועדה הייתה שתוספת עוד שתי קומות אפילו בנסיגה, "אינה נכונה תכנונית ואינה מתאימה לאופי הסביבה". אשר על כן, אישרה הוועדה רק 4 קומות ולא 5 קומות - כאשר גם הקומה הרביעית תהא בנסיגה.
הפקדת תכנית רחביה
7. מלאכת התכנון של תכנית רחביה התקדמה, במקביל. ביום 8.1.2008 היא הובאה לדיון בוועדה המחוזית. דיון נוסף התקיים לפני מליאת הוועדה ביום 29.1.2008. בישיבה זו החליטה הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית רחביה בשינויים ובתנאים מסוימים. בין היתר נקבע, כי מכיוון שקווי הבניין יישארו קבועים בכל גדלי המגרשים -
תבוטל מגבלת התכסית של 40% (סעיף 3 להודעה - נספח ה' לעתירה). עקב שינוי המדיניות וביטול מגבלת התכסית, קידם העותר תכנית חדשה - היא תכנית 11147א מושא עתירה זו.
תכנית 11147א'
8. במסגרת תכנית זו, שב העותר וביקש כי תאושר לו קומה חמישית על המבנה הקיים. התכנית הוגשה ללשכת התכנון ביום 10.8.2008 ועמדה בתנאי הסף של לשכת התכנון בחודש נובמבר 2008. התכנית נדונה בוועדת המשנה הנקודתית ביום 1.2.2009. התקיימו בה מספר דיונים, כאשר ביום 26.4.2009 - החליטה ועדת המשנה הנקודתית על הפקדת התכנית בתנאים (נספח ח' לעתירה). יצוין, שבהחלטת הוועדה נקבע שמאומצת המלצת הוועדה המקומית להפקדת התכנית, וזאת לאחר שהוועדה "בחנה את משמעות הבינוי המוצע על תכסית המגרש". לתכנית זו הוגשו 12 התנגדויות על-ידי תושבי האזור. במקביל, לאחר הפקדת תכנית רחביה, הוגשו התנגדויות רבות וגם לתכנית המתאר לרחביה.
9. ביום 8.2.2011 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות דיון פנימי בתכנית 11147א שהגיש העותר. בהחלטה זו צוין, שבעת שמיעת ההתנגדויות לתכנית המתאר של רחביה הסתבר שסוגיית מגבלת התכסית מהווה סוגיה מרכזית בהתנגדויות וכי מתכנני התכנית סבורים כי ניתן להחזיר את מגבלת התכסית כמבוקש. בהתחשב בכך, סברה הוועדה, שנוכח ההחלטה בעניינה של תכנית המתאר לרחביה הצפויה בקרוב, אין מקום להכריע בעניינה של התכנית הנקודתית של העותר. העותר לא השלים עם החלטה זו והגיש עתירה לבית-משפט זה (עת"מ 41587-05-11). הוועדה המחוזית הודיעה לבית המשפט כי התכנית הנקודתית תובא לדיון פנימי עוד בטרם קבלת הכרעה סופית בנוגע לתכנית המתאר הכוללת לרחביה, כאשר הובהר שלהחלטה בתכנית הנקודתית קודם לתכנית הכוללת - עשויה להיות משמעות בעניינו של העותר. לאור זאת, נמחקה העתירה.
חזרה לתכנית רחביה
10. במקביל, דנה הוועדה המחוזית בהתנגדויות שהוגשו כאמור לתכנית רחביה. הוועדה המחוזית קיבלה בהמשך לכך ביום 16.6.2011 החלטה מפורטת (נספח י' לעתירה). בהחלטה זו עמדה הוועדה על ייחודה של שכונת רחביה כשכונה חשובה ומרכזית בירושלים ועל המרקם השימורי והאדריכלי הייחודי שלה. בהמשך, ולאחר שעמדה על ההתנגדויות שהוגשו, ציינה הוועדה שהיא מחליטה לערוך מספר שינויים בתכנית, בכפוף למתן זכות טיעון. בין יתר העניינים שנדונו הייתה סוגיית תכסית הבינוי. הוועדה ציינה (סעיף 31 להחלטה) שסוגיה זו של תכסית נוגעת במידה רבה לחשיבות התווך שבין הבניינים ולאופיין של חצרות הבניינים. התכנית המופקדת קבעה אמנם שיש לבטל את מגבלות התכסית וניתן להסתפק במגבלות קווי הבניין. אולם, הוסיפה וקבעה הוועדה המחוזית, שלאחר בחינת הטענות בעניין זה ונוכח ההכרה בחשיבות שימור התווך שבין הבניינים ובשימור חצרות המבנים המשופעות בצמחיה,
ישובו וייקבעו הוראות לעניין
תכסית מירבית בשיעור של 35 עד 45%, בהתאם לגודל המגרש. בכל הקשור במגרשים ששטחים בין 701 מ"ר ל-1000 מ"ר (וזהו המגרש מושא עתירה זו, ששטחו 824 מ"ר), נקבע ששיעור התכסית המקסימלי יהיה 40%.
ושוב אל תכנית 11147א'
11. בכך מגיעים אנו אל החלטתה של הוועדה המחוזית בעניין תכנית 11147א. כאמור, דחתה הוועדה המחוזית תכנית זו. בהחלטתה ציינה הוועדה, שמוטב היה להמתין להכרעה בעניין זה עד להכרעה סופית בתכנית המתאר לרחביה, אולם נוכח הגשת העתירה הקודמת לבית-משפט זה - מתקבלת בנדון הכרעה כבר בעת הזו. הוועדה המחוזית עמדה בפתח החלטתה על עיקרי הנמקתה במסגרת תכנית 11147 ובכלל זה הביקורת שהייתה בפיה בכל הקשור להתנהלות היזם וכן הקושי שהיה בתכסית הקיימת בבניין - הן ביחס לתכנית המתאר שהייתה בהכנה אותה העת, וביתר שאת - ביחס לתכנית 62. בהקשר אחרון זה ציינה הוועדה המחוזית בהחלטתה, שהתכסית הקיימת של הבניין הקים בן 3 הקומות היא בשיעור של 45% וכי תכסית זו "חורגת באופן משמעותי וניכר מתכסית הבינוי הראויה במקום. בנסיבות אלה, אין מקום לאישור תוספת לבניין, באופן אשר יעצים את מופע הבינוי ובאופן אשר יסתור את אופי הבינוי שלדעת הוועדה יש לאפשר באזור". הוועדה הוסיפה ועמדה על כך, שהסרת מגבלת התכסית עלולה לפגוע באופי השכונה ולסכל את הרצון לשמרה, תוך יצירת מופע בינוי מסיבי ומוגזם אשר אינו מתאים לסביבה. נוכח הסטייה הניכרת של התכסית בבניין הקיים שנבנה על-ידי היזמים, סברה הוועדה שאין מקום לאשר את התכנית.
12. בהחלטתה התייחסה הוועדה המחוזית גם לשאלה, אם את שינוי המדיניות הנשקל במסגרת תכנית המתאר לרחביה, יש להחיל גם על התכנית דנן. מסקנת הוועדה הייתה בחיוב. בהקשר זה קבעה הוועדה, שמדובר בהליך תכנוני נמשך המצוי כעת בשלב ההתנגדויות ואין בידי מגישי התכנית להיבנות מעצם הפקדת התכנית גרידא, שהיא רק שלב משלבי האישור של התכנית. היזמים ידעו, ולמצער יכלו לצפות, שאין מדובר במדיניות סופית וכי הדברים צפויים להיבחן במסגרת הליך ההתנגדויות. אין גם מקום ממילא לטענה של הסתמכות.
13. מעבר לכך, וכטעם עיקרי, קבעה הוועדה המחוזית שאין מדובר רק במגבלה הפורמלית של התכסית אשר הבניין חורג ממנה כאמור באופן ניכר ומשמעותי, אלא גם בכך שבחינת הבינוי הקיים מלמדת שמדובר במופע בינוי "מסיבי למדי" שאין מקום להעצימו באמצעות אישור תוספת של קומה במגרש. בהקשר אחרון זה, הוסיפה הוועדה וציינה שמשעה שהיזמים החליטו להקים בניין לפי התכנית התקפה, אין הם יכולים להלין על כך שבעת הזו סבורה הוועדה שהבינוי הקיים במקום אינו מאפשר תוספת קומה. הבינוי שבוצע אינו יכול לכבול את שיקול דעת הוועדה.